Blog
Ewa Katarzyna Czech
Jeżeli masz pytanie w tej sprawie, napisz do nas
PORADY PRAWNE ONLINE
Zobacz także:
Niezgodne z prawem blokowanie inwestycji rolniczych
Koronawirus vs zwrot opłat i wpłat za niezrealizowaną wycieczkę
UWAGI WSTĘPNE:
Pojęcie sołectwa pojawiło się w Polsce w czasach pełnego średniowiecza i miało bezpośredni związek z rozpoczęciem tworzenia wsi na zasadach niemieckiego prawa lokacyjnego w XI wieku. Osoba zajmująca się prowadzeniem naboru na osadników nowopowstałej wsi nazywana była pierwotnie zasadźcą lub lokatorem, a po wypełnieniu tej misji obejmowała dziedziczny wówczas urząd wójta. Prawo od tamtego czasu zmieniło się jednak diametralnie. Z większego gospodarstwa rolnego, które często musiało posiadać młyn lub karczmę - sołectwo przekształciło się w wieś lub jej część, bo tak rozumiemy dziś to pojęcie. Należy też zauważyć, że począwszy od XV wieku uprawienia sołtysów i znaczenie samych sołectw stopniowo malało. Jednakże, jako pojęcie znaczące historycznie, ale również funkcjonujące nieprzerwanie przez około tysiąc lat, zasługuje na głębszą analizę prawną.1
Poniższe rozważania pozwolą na określenie kluczowych problemów związanych z organizacją i funkcjonowaniem sołectwa.
RAMY PRAWNE ORGANIZACJI I FUNKCJONOWANIA SOŁECTWA W POLSKIM SYSTEMIE PRAWNYM
Na poziomie ustawowym organizacja i funkcjonowanie sołectwa i jego organów regulowane jest przede wszystkim przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.2 Rozpoczynając analizę od art. 35 niniejszej ustawy należy wskazać, że rada gminy po konsultacji z mieszkańcami określa organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. W statucie muszą znaleźć się obligatoryjne, przewidziane w ustawie elementy dotyczące tej jednostki pomocniczej: jej nazwa, obszar, zasady i tryb wyboru organów, organizacja, zadania wraz ze sposobem ich realizacji, zakres i formy kontroli oraz nadzoru przez organy gminy. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim3, utworzenie jednostki pomocniczej bez wymienionych, koniecznych elementów stanowi istotne naruszenie prawa materialnego. Jednocześnie zauważyć należy, że nie ma przeszkód, aby katalog ten poszerzyć, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Stanowisko te potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu4.
Jedną z możliwych do utworzenia jednostek pomocniczych gminy jest sołectwo. Przepisem szczególnym dotyczącym wprost tego organu jest art. 36 ustawy o samorządzie gminnym. Co ważne, gmina nie ma swobody w zakresie tworzenia organów sołectwa - jest to materia rangi ustawowej, a powołanie innych organów niż wskazane w wymienionym przepisie jest prawnie nieważne. Art. 36 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że w sołectwie działają: zebranie wiejskie - jako organ uchwałodawczy, sołtys - jako organ wykonawczy oraz rada wiejska – jako ciało wspomagające sołtysa. Będą one omówione w dalszej części artykułu.
Mimo, że terminologia ustawy wskazuje, że sołectwa są jednostkami pomocniczymi gmin wiejskich, w literaturze przeważa pogląd, iż nie ma przeszkód formalnych, aby tego typu jednostki tworzyć także w gminach miejskich5. Słuszność takiej wykładni potwierdza praktyka, sołectwa są czasami dominującym typem jednostek pomocniczych miasta, m.in. w Mikołowie w województwie Śląskim6.
2. ZEBRANIE WIEJSKIE, SOŁTYS I RADA SOŁECKA JAKO ORGANY I CIAŁA SOŁECTWA
Zgromadzenie wiejskie nie ma swojej definicji legalnej, w doktrynie określa się je jako zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze7. Ustrój zebrania wiejskiego jest natomiast jednym z nielicznych, przetrwałych do dzisiejszych czasów, przykładów realizacji demokracji bezpośredniej w klasycznej postaci, obejmującej jedność czasu i miejsca oraz udział całego zbiorowego suwerena w podejmowaniu decyzji8.
Przedmiotowy zakres działalności zebrania wiejskiego nie jest co do zasady ustawowo określony, jednak możemy wywodzić z niej pewne kompetencje tego organu. Art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym9 stanowi pośrednio, że to do zebrania wiejskiego należy wybór, a z powodu braku odrębnej regulacji także odwołanie, sołtysa i rady sołeckiej. W doktrynie wskazuje się także, że zebranie wiejskie jest właściwe we wszystkich sprawach wewnętrznych dotyczących sołectwa, niezastrzeżonych dla sołtysa lub rady sołeckiej10. Bezspornym jest też fakt, iż art. 18 ust. 2 pkt 7 wskazanej ustawy przewiduje możliwość ustalenia w statucie sołectwa, przez radę gminy, kompetencji uchwałodawczych zebrania wiejskiego. Ponadto wartym zauważenia jest fakt, iż kompetencje tego organu znajdują się również w innych ustawach. Przykładem może być art. 5 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim11, stanowiący, że warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu sołeckiego jest złożenie do wójta wniosku, który uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej piętnastu pełnoletnich mieszkańców sołectwa.
Sołtys jest natomiast monokratycznym organem wykonawczym sołectwa. Instytucja ta jest ewenementem w polskim prawie, ponieważ, tak jak wspomniano we wstępie, posiada wielowiekową tradycję. Ustawa o samorządzie gminnym przypisała kompetencję wyboru sołtysa zebraniu wiejskiemu. Radzie gminy (miasta) nie przysługuje nawet możliwość stwierdzenia mocą uchwały prawidłowości wyboru sołtysów, co jednoznacznie podkreślił Wojewoda Podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 kwietnia 2007 r12.
W doktrynie wskazuje się, że status sołtysa wyraża się dwojako – z jednej strony jest on organem wykonawczym w zakresie uchwałodawczych kompetencji zebrania wiejskiego, z drugiej zaś - samodzielnym organem wykonawczym w tych sprawach, w których przepisy prawa powierzają mu wyłączną kompetencję, np. w zakresie poboru opłat lokalnych w drodze inkasa. Sołtys może również, na podstawie upoważnienia wydanego mu przez radę gminy, wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach mieszkańców sołectwa. Pełni wówczas rolę organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym13.
Nie ma natomiast prawnych podstaw do wynagradzania sołtysów za sam fakt pełnienia przez nich funkcji, jest to bowiem funkcja społeczna, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r.14
Zgodnie z art. 36 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada sołecka wspomaga działalność sołtysa. Zarówno doktryna15 jak i orzecznictwo16 stoją na stanowisku, że nie ma ona statusu odrębnego organu sołectwa, nie ma uprawnień do samodzielnego działania, a jej charakter można określić wyłącznie jako opiniodawczo-doradczy.
Rada sołecka jest ciałem kolegialnym, jednak zarówno liczebność, jak i sposób formułowania przez nią opinii musi być określony w statucie powołującym sołectwo. Wojewoda warmińsko-mazurski stwierdził również w rozstrzygnięciu nadzorczym, że statut może przyznać prawo, ale nie obowiązek sołtysa do uczestnictwa w zebraniach rady sołectwa17.
3. SOŁTYS JAKO FUNKCJONARIUSZ PUBLICZNY
Ustawa o samorządzie gminnym18 nie stanowi jednoznacznie czy sołtys jest funkcjonariuszem publicznym, art. 36 ust. 3 przedmiotowej ustawy reguluje jednak możliwość korzystania przez sołtysa z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Na gruncie prawa karnego19, art. 115 § 19 powoływanej ustawy reguluje definicję osoby pełniącej funkcje publiczne, zgodnie z tą normą jest osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.
Analizując powyższe przepisy można stwierdzić, że pojawia się spór na płaszczyźnie doktrynalnej. Jednak w Wyroku z dnia 4 marca 2015 roku Sąd Okręgowy w Krakowie20 orzekł, że sołtys jest funkcjonariuszem publicznym, co wynika z uregulowania określonego w art. 115 § 13 pkt 2 Kodeksu Karnego21. Sytuacja prawna sołtysa skutkuje więc możliwością stosowania przepisów przedmiotowej ustawy Kodeks Karny, regulujących ochronę prawno- karną funkcjonariuszy publicznych. Wyżej wspomniana ustawa, jako akt prawa powszechnie obowiązującego, reguluje odpowiedzialność za popełnianie przestępstw o charakterze powszechnym jak i indywidualnym. Oznacza to, że niektóre z przestępstw uregulowanych w wymienianej ustawie mające charakter indywidualny, mogą zostać popełnione tylko i wyłącznie przez funkcjonariusza publicznego. Przykładem takiej regulacji jest czyn z art. 271 Kodeksu Karnego, polegający na poświadczeniu w dokumencie nieprawdy, wpływających na okoliczności prawne przez funkcjonariusza publicznego lub inną uprawnioną osobę.
4. ODPOWIEDZIALNOŚĆ SOŁTYSA JAKO FUNKCJONARIUSZA PUBLICZNEGO I PRACOWNIKA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Odpowiedzialność materialna funkcjonariuszy publicznych reguluję Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa22 (dalej: u.o.m.f.p.). W art. 5 u.o.m.f.p. zostały określone trzy przesłanki, które łącznie muszą zostać spełnione aby funkcjonariusz poniósł majątkową odpowiedzialność tj. cyt. „Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:
1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
2) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;
3) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6.
Analizując art. 6 u.o.m.f.p. możemy stwierdzić, że ustawodawca przewiduje, aż dwanaście trybów postępowania stwierdzającego rażące naruszenie prawa przez funkcjonariusza publicznego, dwie z nich ma charakter sądowy, cztery- sądowoadministracyjny oraz sześć- charakter administracyjny.
W ramach analizowanej problematyki należy również zważyć na odpowiedzialność karną funkcjonariusza publicznego, którą reguluje Kodeks Karny (t.j Dz.U. z 2017 poz.768 z późn. zm). Przedmiotowa ustawa reguluje odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych w rozdziale XXIX art. 222 - 231b, zatytułowanym „Przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego”. Przedmiotem ochrony jest każde dobro prawne, niezależnie od tego czy ma publiczny bądź prywatny charakter, bezpośrednimi dobrami chronionymi jest odpowiednie funkcjonowanie jednostek publicznych oraz ochrona ich autorytetu. Wyżej opisane stwierdzenie potwierdza wyrok Sądu Najwyższego rozpatrujący problematykę z art. 231 Kodeksu Karnego tj. nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza, cyt. „Przedmiotem ochrony z art. 231 k.k . Jest jakiekolwiek dobro prawne, bez względu na to, czy należy ono do sfery prywatnej, czy sfery publicznej. Przepis ten bezpośrednio chroni prawidłowe funkcjonowanie instytucji państwowej i samorządu terytorialnego i związany z tym autorytet władzy publicznej. W typie tego czynu zabronionego czynnością wykonawczą jest działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego w ściśle określony sposób, a mianowicie przez przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie Obowiązków.”
Z kolei odpowiedzialność administracyjną i cywilną sołtysa jako funkcjonariusza publicznego reguluje Kodeks postępowania administracyjnego jak i Kodeks cywilny. W art. 38 kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca przewiduje odpowiedzialność pracownika administracji publicznej za zwłokę w niedopełnieniu obowiązków. Oznacza to, że pracownik może być pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej bądź porządkowej. Ważne jest stwierdzenie przyczyn niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, sam fakt niedopełnienia tych obowiązków nie pociąga do takiej odpowiedzialności. Kodeks cywilny w art. 417 reguluje odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną. Oznacza to, że przepis przewiduje odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody wyrządzone czynem niedozwolonym, doktryna definiuje wspomniany czyn jako cyt. „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”. Art. 417 przedmiotowej ustawy stanowi więc ogólną podstawę odpowiedzialności jednostek publicznych za ich działania, które przybierają władczy charakter.
WNIOSKI
Przepisy ustawy o samorządzie gminnym tylko pobieżnie określają zadania i funkcje sprawowane przez poszczególne organy sołectwa. Należałoby się zastanowić czy polski system prawny nie potrzebuje bardziej szczegółowej regulacji w tym zakresie, nawet w randze niższej niż ustawa. Ponadto ustawodawca powinien podjąć wewnętrzną refleksję oraz przeprowadzić szerokie konsultacje czy istnieje praktyczna potrzeba do obligatoryjnego utrzymywania triady organów w tak małej jednostce organizacyjnej jaką jest sołectwo.
Analizując sytuację prawną Sołtysa w polskim systemie prawnym należy stwierdzić, że pojawia się spór w płaszczyźnie doktrynalnej co do kwalifikacji Sołtysa jako funkcjonariusza publicznego. Rozpatrując linię orzeczniczą należy stwierdzić rozbieżność w wydawanych orzeczeniach Sądów. Brak definicji legalnej Sołtysa w polskim systemie prawnym nasila wątpliwości co do kwestii kwalifikowania go jako funkcjonariusza publicznego. Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym wskazuje, że do Sołtysa stosuje się przepisy dotyczące funkcjonariuszy publicznych, tak więc brak definicji legalnej stwarza problemy interpretacji przytaczanych wyżej ustaw, przepisów.
Autorzy:
prof. UwB dr hab. Ewa Katarzyna Czech
Przemysław Brzozowski
Marta Maksimczuk
1 Biuro Rady w Maszewie, Sołectwo i sołtys - historia i współczesność, Maszewo, 6 lipca 2014 r., Biuletyn Informacji Pubicznej, dostęp: 20.04.2017 r.
2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.
3 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt. II SA/Go 449/06.
4 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Op 563/07.
5 A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym: komentarz, s. 254.
6 G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV, opublikowano Lex 2012, tnijurl.com/eab149b388d8/ , dostęp: 20.04.2017 r.
7 P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, opublikowano LexisNexis 2013, tnijurl.com/6c57f92d5b07/ , dostęp: 20.04.2017 r.
8 K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, wyd. w s. 196.
9 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.
10 W. Grzelczak,Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990, s. 38
11 Ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim - Dz.U. z 2014 r., poz. 301.
12 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiedo z 30 kwietnia 2007 r., sygn. Akt. NK.II.J.S/0911-69/07.
13 P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, opublikowano LexisNexis 2013, tnijurl.com/6c57f92d5b07/ , dostęp: 20.04.2017 r.
14 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt. II SA 1825/94.
15 W. Grzelczak,Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990, s. 38
16 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 1995 r., sygn. akt. SA/Łd 1280/95.
17 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt. PN.4131-222/11.
18 Ustawa o samorządzie gminnym t.j Dz.U z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.
19 Ustawa Kodeks Karny t.j Dz.U z 2017 poz. 966 z późn. zm.
20 Wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 4 marca 2015 roku sygn. Akt. IV Ka 482/14, http://orzeczenia.krakow.so.gov.pl/details/so$0142tys/152010000002006_IV_Ka_000482_20.
21 Ustawa kodeks karny t.j. Dz.U z 2017 poz. 966 z pózn. zm.
22 Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa t.j. Dz.U z 2016 poz. 1169.